Det offentlige styres i stor grad av budsjetter. Uansett hvor store budsjettene blir, har de en tendens til å være alt for trange. Det finnes alltid et hav med ugjorte oppgaver som kan sprenge selv de romsligste budsjettene.
Mye av den økonomiske virkemiddelbruken overfor mennesker med utviklingshemning, stimulerer til å ikke utøve oppgavene som virkemidlene skal realisere.
Arbeid –omfang
"Regjeringen tar sikte på en gradvis styrking av arbeidstilbudet til denne gruppen", kan en lese i st.meld. 47 (1989-90), side 51. Dengang var det ca. 2800 arbeidsplasser til målgruppen for reformen som var 16.000 personer. Behovet ble anslått til å være 7000 arbeidsplasser.
I dag varierer anslagene på antallet personer med utviklingshemning som er i arbeid:
- Stortingsmeldingen "Frihet og likeverd" hevder at det i dag er 3274 personer med utviklingshemning i VTA (se side 56).
- Söderstöm og Tøssebro hvder at andelen personer med utviklingshemning med VTA-plass falt fra 30% til 13% i perioden 2001 til 2010 (se tabell 5.1). Estimatene fra Söderström og Tøssebro svarer til ca. 1911 personer.
- Karl Elling Ellingsen viser i Fontene forskning til tall fra Arbeidsdepartementet som viser at i 2010 var det 2700 personer med utviklingshemning som hadde VTA-plass (se side 9).
Forskjellen mellom anslagene kan ha flere forklaringer. WHO anslår at 1-3% av befolkningen har en utviklingshemning, dvs. at det i 1989 var mellom 42.000 og 127.000 personer med utviklingshemning. Reformen omfattet 16.000 personer, de med størst behov for omsorgstjenester. Söderström og Tøssebro tar utgangspunkt i personer med utviklingshemning som mottar omsorgstjenester, dvs. den populasjonen som trolig ligger nærmest målgruppen reformen var rettet mot. Hva Arbeidsdepartementet tar utgangspunkt i, er ikke beskrevet.
Diagnostiseringen av utviklingshemning er ofte mangelfull. Mange har en utviklingshemning uten at diagnosen er stilt. Noen har feilaktig blitt gitt diagnosen. En kan stille spørsmål med kvaliteten på diagnoseopplysningene, spesielt fra NAV. NAV er som kjent ingen helseinstitusjon.
Sysselsetting og incentiv
Det er all grunn til å tro at antallet personer med arbeid i den opprinnelige reformpopulasjonen er redusert. Til tross foren en massiv økning i antallet VTA-plasser, er tilbudet i dag dominert av andre grupper. Blant personer med VTA som har utviklingshemning, har det trolig skjedd en forskyvning mot personer med lett utviklingshemning lite bistandsbehov.
VTA-tiltak blir finansiert med et stykkprissystem og lønnsomheten vil bedres med redusert bistandsbehov og økt produktivitet blant deltakerne i tiltaket. For tiltaksbedriftene, er det mest å tjene ved å tilby tiltak til dem som har minst behov for tiltakene.
Spill Svarteper over til kommunen
"Det blir feil når store grupper av arbeidslause ungdommar og innvandrarar ikkje får eit tilbod, fordi dei er fortrengte av folk som kunne hatt eit dagtilbod hos kommunen", sa fylkesdirektøren for NAV i Sogn og Fjordane til avisen Firda den 14. april 2011. For de fleste andre gruppene som er involvert i VTA, har ikke NAV samme mulighet til å gjøre folk i målgruppen til et kommunalt ansvar.
Konsulentene i NAV sliter med å finne tiltaksplasser til alle. Ved å overlate personer med utviklingshemning til kommunale omsorgstjenester, blir det bedre rom på budsjettene til NAV. Slik får NAV kommunen til å betale for den jobben som NAV ikke har gjort.
Den enkelte med utviklingshemning blir ofte sittende med svarteper. Ikke dagtilbud i det heletatt er den "aktiviteten" som har vokst mest, i følge Söderström og Tøssebro. I dag er det 16% som ikke har dagsaktivitet. For dem som har en dagsaktivitet, er omfanget redusert betraktelig.
Habiliteringstjenesten – oppgaver hvor kommunen ikke strekker til
I reformprosessen var en svært bevisst på oppgaver som var for krevende for kommunene å ordne selv. HVPU var under det fylkeskommunale sykehuset og det var naturlig å beholde en liten rest av kompetansen fra HVPU i sykehuset for å bistå kommunene i spesielt krevende oppgaver. Slik ble habilitieringstjenesten født. I dag er habiliteringstjenestene ofte et stebarn, underlagt og mer eller mindre inkludert i helseforetakene.
Det eksisterer mange styringsdokumenter for habiliteringstjenesten. Et søk på Helsedirektoratets nettsider vil bringe frem over førti slike dokumenter. Problemet er at dokumentene sier svært lite om ansvarsfordelingen mellom helseforetakets habiliteringstjeneste og kommunene. Dokumentene sier ikke noe om hvilken kapasitet habiliteringstjenesten skal ha, heller ikke noe om hvilken kompetanse tjenesten skal besitte. Den som vil finne ut hvilke saker habiliteringstjenesten skal involvere seg i, kan ikke lese det ut i fra styringsdokumentene.
Habiliteringstjenesten kan i praksis selv regulere sin del av helsekøen, kort og godt med å si: "Nei, dette er ingen sake for habiliteringstjenesten". Den som sammenligner kapasitet og kompetanse på tvers av habliteringstjenestene, vil bli overrasket over variasjonsbredden. Ser en på innholdet i tjenestene, bør overraskelsen gå over til uro og engstelse.
Ønsker helseforetaket å bedre sitt økonomiske handlingsrom, bør de redusere bevilgningene til habiliteringstjenestene slik at det er rett før Fylkeslegen griper inn. På den måten spilles svarteper over til kommunen og videre til vedkommende som ikke får de nødvendige tjenestene.
Videregående skole
Fylkeskommunen og den videregående skolen er en midlertidig overgang fra den kommunale skolesektoren til NAV og kommunale omsorgstjenester. Nettopp derfor opplever en sjelden koordinering mellom de aktuelle instansene.
I flere fylkeskommuner, tas elever med utviklingshemning inn på studieforberedende opplæringsprogram. Elever med utviklingshemning er den eneste elevgruppen hvor ingen begynner på høgskole- eller universitetsstudier. Grunnen til det påfallende inntaktet er at uketimetallet er lavere på studieforberedende opplæringsprogram. Fylkeskommunen reduserer kostnadene til bistand. Færre timer på videregående skole betyr at kostnaden med tilsyn og bistand raskere kan veltes over på kommunen.
Elever med utviklingshemning får ikke yrkesopplæring. Grunnen er todelt. For det første har elever med utviklingshemning fritak fra læreplanene, dvs. at de mangler opplæringsmål. Mange mangler også lærebøker fordi lærebøkene bygger på læreplanene.
For det andre kreves koordinering med NAV for å sikre en fagmessig yrkesopplæring. Men NAV-arbeid har også knappe budsjetter og holder seg klokelig borte fra de fleste ansvarsgruppemøtene og koordineringsmøtene.
I dette spillet er NAV sine budsjetter vinneren. Fylkeskommunen er en taper fordi elever med utviklingshemning vil i praksis oftest ha rett til fem år med videregående opplæring. Denne retten ønsker eleven ofte å benytte, ikke fordi opplæringen er spesielt god eller nyttig, men fordi det ikke foreligger andre alternativ.
Kommunen er også en taper. Kompetanse er nyttig, selv om en har kognitiv funksjonsnedsettelse. Mange har en unødvendig lav selvstendighet. Kommunen må ta ansvaret for dagsaktiviteter gjennom hele voksenlivet til folk som kunne ytt et bidrag.
Med yrkesopplæringe på plass, ville de fleste lært mer med to år på skole og to år i bedrift. En slik ording er god økonomi og til nytte for alle. Fornuftige løsninger hindres på grunn av dagens finansieringsordning og etatenes budsjettfokus.
Boligpolitikk
Målsetningen med reformen er "normalisering" og "integrering". Med Demensplan 2015 havnet selv barn med utviklingshemning inn i demenspolitikken. Målsetningene i boligpolitikken er at mennesker med utviklingshemning i størst mulig grad skal bo som andre. Samtidig subsidierer staten bygging av spesielle boliger med 55% av investeringsbeløpet (30% investeringstilskudd og 25% momskompensasjon). Kjøper en egne bolig, kan det være vanskelig å sikre finansiering, men finansiering av kommunale utleieboliger er aldri noe problem. Til og med bostøtteordningen diskriminerer det å eie egen bolig.
Ressurskrevende tjenester
Tilskuddet til ressurskrevende tjenester har eksplodert fra noen hundretalls millioner til over seks milliarder kroner per år. I kombinasjon med bofellesskap og tjenester organisert rundt bofellesskapene innbyr ordningen til vanskelig kontrollerbart juks.
Vil en sikre seg store tilskudd til ressurskrevende tjenester, bør en sørge for at flest mulig av tjenestene som utøves i bofellesskapet uttrykkes i vedtak til den beboeren som har størst behov. På den måten kan kommunen få opp mot 80% statlig refusjon av personalkostnadene.
Fra et kontrollperspektiv, kan en regne med at ordningen er omtrent like effektiv som et skattesystem utelukkende basert på gaver og frivillighet.
På tide med et utvalg som foreslår styringssystemer
Som følge av rapporten "Vi vil, vi vil, men får vi det til?" ba statens råd regjeringen om å nedsette et utvalg for å sikre reformens målsetninger og levekårene for mennesker med utviklingshemning. Siden 2007 har departementet utarbeidet flere dokumenter om levekårene for mennesker med utviklingshemning. Felles for samtlige er at tiltakene har vært av typen "informasjon" og at tiltakene ikke har hatt effekt. Nå er det på høy tid med en gjennomgang og forslag til forbedring av styringssystemene på feltet.
Jens Petter Gitlesen