Skal en nå en målsetning, trengs minst ett virkemiddel. Skal en nå to målsetninger, må en ha minst to virkemidler. Generelt trengs minst ett virkemiddel for hver målsetning som en har. Med styringssystemer mener en sammenhengen mellom målsetninger og virkemidler, hvordan virkemidlene benyttes for å nå målsetningene.
En kan skille mellom formelle og uformelle virkemidler. De formelle statlige virkemidlene deles ofte inn i juridiske, økonomiske og pedagogiske.
Reformen sporet av dels fordi en ikke hadde effektive virkemidler for å sikre reformens målsetninger, dels fordi en ikke hadd sterke nok interessebærere som sikret reformens målsetninger mot andre politikkfelt. Reformen sporet av fordi en ikke hadde utarbeidet bærekraftige styringssystemer.
For å sikre bærekraftige styringssystemer på boligfeltet, bør en:
- La Demensplan 2015 gjelde de som var tenkt som målgruppen, dvs. eldre og demente.
- Unngå spesielle finansieringsordninger for boliger til mennesker med utviklingshemning, men sikre at tilskudds- og støtteordningene for vanskeligstilte er såpass romslige at det blir mulig å etablere seg i boligmarkedet.
- Forskriftsfeste krav til statlig finansiering av boliger til mennesker med bistandsbehov. Her kan det være nyttig å skille mellom permanente hjem, midlertidige boliger som f.eks. sykehjem, boliger beregnet på barn.
- Fjerne regelverket om momskompensasjon for boliger spesielt tilpasset helse- og omsorgstjenester.
- Kommunene må ikke få tilby tidsbegrensede husleiekontrakter når et permanent boligbehov skal dekkes.
- Det bør opprettes en statlig klageinstans hvor påståtte brudd på statlig boligpolitikk kan innklages.
- Sikre at forvaltningen har kompetanse på politikken overfor mennesker med utviklingshemning og andre grupper med spesielle behov. På denne måten kan en unngå at målsetningene på feltet blir overkjørt av tiltak som skal sikre målsetninger på andre forvaltningsfelt.
- Jevnlig rapportering av boligsituasjonen til mennesker med utviklingshemning. Informasjonen finnes, men rapporteringsrutinene mangler.
Økonomiske og juridiske virkemidler på boligfeltet
I reformperioden (1991-1995) var det i stor grad bruk av juridiske og økonomiske virkemidler. Avviklingsloven satte krav til boligene som de tidligere institusjonsbeboerne skulle flytte til. De skulle ikke har institusjonspreg. Kontrollutvalget for HVPU skulle forvisse seg at boligene institusjonsbeboerne flyttet til, ikke hadde institusjonspreg. Kommunaldepartementet instruerte Husbanken om å følge formens målsetninger og Husbanken utformet rundskriv med klare krav til utforming av boliger beregnet på mennesker med utviklingshemning. Prosjekter som var i strid med reformens målsetninger ble ikke støttet av Husbanken. Under reformperioden ble de nasjonale målsetningene fulgt, i det minste på boligfeltet.
I reformperioden ble det i utstrakt grad benyttet virkemidler av økonomisk og juridisk karakter. Etter reformperioden ble virkemiddelutformingen i stor grad overlatt det kommunale selvstyret og direktoratenes autonomi. Resultatet ble også at de kommunale bofellesskapene begynte å vokse. I tillegg startet en med samlokalisering av bofellesskap til ulike grupper av mennesker med bistandsbehov.
Den beste illustrasjonen på reformens avsporing, finner en i Tvedestrand hvor det på et avgrenset område bor ca. 160 mennesker med ulike diagnoser. Mellom omsorgsboligene for mennesker med psykiske lidelser og sykehjemmet, ønsker kommunen å bygge ytterligere et bofellesskap for 12 personer med utviklingshemning. Tvedestrand har en større ansamling av mennesker med bistandsbehov enn det mange av sentralinstitusjonene hadde. Få utenom NFU reagerte.
Eldreomsorg og særomsorgen for mennesker med utviklingshemning
For å forebygge den varslede eldrebølgen, varslet regjeringen i Demensplan 2015, en økt satsning på omsorgsboliger og sykehjem. Det sentrale virkemiddelet er investeringstilskuddet til sykehjem og omsorgsboliger. Tilskuddet gis kommunen og kan utgjøre inntil 30% av kostnadene for å bygge spesielle boliger for personer med behov for heldøgns omsorgstjenester. Det kan være at tiltaket er et positivt bidrag i eldrepolitikken. Det at mennesker med utviklingshemning og andre med bistandsbehov inngår i tiltaket, bidrar til det motsatte av «integrering og normalisering». Få er klar over at regjeringens eldresatsing har rammet mennesker i alle aldre.
Det er også fortellende at verken Demensplan 2015 eller planens grunnlagsdokumenter er utarbeidet av fagfolk med kunnskap om utviklingshemning, levekårene til mennesker med utviklingshemning eller politikken overfor mennesker med utviklingshemning.
Det er skuffende når Stortingsmelding 45 (2012-2013) – Frihet og likeverd, henviser til Demensplan 2015 som et tiltak i politikken overfor mennesker med utviklingshemning. Demensplan 2015 er utformet med tanke på eldre, demente og ikke mennesker med utviklingshemning. Tiltakene som planen foreslår, er ikke i samsvar med reformens intensjoner. Når Demensplan 2015 anbefaler små enheter (maks åtte personer), menes små avdelinger. Begrensningen er innført pga. dementes svake orienteringsevne og ikke som følge av normaliseringsprinsippet. Demensplan 2015 innebærer det motsatte av normalisering, stimulering av institusjonsbygging og særomsorg.
I stortingsmelding 47 (1989-90) var det et sentralt poeng at det ikke skulle utvikles spesielle finansieringsordninger i boligpolitikken overfor mennesker med utviklingshemning (se side 52). Spesielle finansieringsordninger gir ofte spesielle føringer på boligene, nettopp dette forholdet var dessverre ikke de ansvarlige for Demensplan 2015 oppmerksome på.
Momskompensasjon og institusjonsbygging
Siktemålet med momsen, er å skaffe staten inntekter. En bivirkning av momsen, er at den vil bidra til å blåse opp kommunal sektor. Kommunene selger ikke noe, derfor kan de heller ikke skrive av momsen som de betaler på innkjøp av varer og tjenester. Men kommunen kan unngå å betale moms ved selv å produsere varene og tjenestene som de trenger.
For å unngå at moms bidrar til å øke den kommunale egenproduksjonen, ble kompensasjonsloven innført. Kommunene får kompensert sine momsutgifter. Kompensasjonsordningen er stort sett slik at der hvor private får trekke fra sine momsutgifter, får kommunen kompensert for sine momsutgifter.
Det er ikke moms på salg av bolig og eiendom, derfor får heller ikke kommunene kompensert for moms knyttet til bolig og eiendom. Men det gjøres unntak for boliger spesielt tilpasset helse- og omsorgstjenester.
Konsekvensen av denne ordningen er først og fremst at kommunene får 25% rabatt på å bygge spesielle boliger, mens de ikke får rabatt på å bygge ordinære boliger. Sammen med investeringstilskuddet gis altså 55% statlig subsidiering til kommuner som etablerer boliger som er i strid med de statlige målsetningene.
Frihet og tidsbegrensede husleiekontrakter
Alle har rett til å velge hvor og med hvem de skal bo. Stortingsmelding 45 – Frihet og likeverd, har også mange fine utsagn om betydningen av å sikre den enkeltes frihet. Mange av ordningene på boligfeltet er utformet for å sikre den kommunale friheten på bekostning av individets frihet.
Tvangsflytting er ulovlig, men kan gjøres lovlig ved at kommunen tilbyr tidsavgrensede husleiekontrakter med tre års varighet. NFU har påtalt forholdet gjentatte ganger, men vi er aldri blitt hørt. Verken stortingsmelding 45 (2012-2013) – Frihet og likeverd eller i stortingsmelding 17 (2012-2013) – Byggje – bu – leve. Mens stortingsmelding 45 (2012-2013) fortier forholdet, snakkes det i stortingsmelding 17 (2012-13) om hvor bra det er med tidsbegrensede husleiekontrakter.
Til tross for gjentatte innspill til boligutvalget, Regjeringen og Stortinget, er de tidsbegrensede husleiekontraktenes rolle som middel for tvangsflytting, utelatt i alle nyere styringsdokumenter. Dette vitner ikke om et forsøk på å styrke verken friheten, selvbestemmelsen eller andre av reformens målsetninger.
Frihet og kommunal tildelingsrett
Flere kommuner har som målsetning å hindre personer med utviklingshemning å skaffe seg egen bolig. «Rådmannen tilrår at kommunen i framtiden ikke gir bistand til denne type selvbygging, og at kommunen forsøker å tilby plasser i kommunale bofellesskap basert på en vurdering av den enkeltes bistandsbehov», kan en lese i dokumentene fra en større norsk kommune. Mange andre kommuner oppfører seg på samme måte.
Høsten 2012 endret Husbanken vilkårene for tildeling av investeringstilskudd. Endringen kom uten høring eller kunngjøring, anonymt i veilederen for investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjem. Etter påtrykk fra KS, har Husbanken fortolket regelverket slik at kommunen kan få investeringstilskudd og momskompensasjon ved å bygge omsorgsboliger som organiseres som borettslag. Deretter kan leilighetene i borettslaget selges til private, men kommunen skal ha tildelingsretten.
Regelendringen er ikke i samsvar med Stortingets intensjoner med investeringstilskuddet, men er et effektivt virkemiddel for å hindre at mennesker med utviklingshemning kan velge hvor og med hvem de vil bo.
Jens Petter Gitlesen